El informe «Apuntes para el análisis del Mega Decreto de Desregulación DNU 27/18» fue redactado por Martín Astarita, Horacio Fernández, Alejandro López Mieres y Tomás Raffo.
Presentación:
«El material que entregamos a continuación efectúa un análisis sobre los puntos más relevantes del DNU 27/18 pomposamente llamado de “Desburocratización y Simplificación”. Como se demuestra con el correr del análisis este título que podría interpretarse como una sana intención de parte del gobierno, esconde en su vasto articulado la clara intención de desarmar capacidades regulatorias del Estado en favor del capital privado y abrir nuevos espacios de negocios a estos mismos grupos.
«Si hiciera falta sintetizar este objetivo en un solo ejemplo, tal vez valga el anuncio efectuado durante la presentación del mismo. En efecto, en conferencia de prensa comandada por el ministro de Producción Francisco Cabrera se dejó bien en claro que gracias a la sanción de la norma que analizamos se produce un ahorro en favor de los privados de $ 100.000 millones. Ahorro que supuestamente favorecerá la llegada de inversiones. Así parece que la esperada lluvia de inversiones necesita primero de un tsunami que destruya las capacidades regulatorias del Estado.
«En este sentido es oportuno señalar que a lo largo del Decreto se menciona como razón de justificación para las modificaciones que introduce los parámetros exigidos para formar parte de la OCDE, membrecía que garantizaría abrir nuestro país a una incorporación virtuosa al mundo y recibir las esperadas inversiones. Aquí la pregunta es: ¿Qué tipo de incorporación necesita como paso previo a amputar las capacidades regulatorias o de intervención estatal en el proceso productivo? Obviamente una incorporación subordinada que, desarmando las potencialidades del Estado, garantice la realización de importantes ganancias al capital. Acá realmente creemos que hay que identificar el vector fundamental de la intervención gubernamental en el aparato Estatal: Bajo eufemismos que suenan bien: Modernizar, desburocratizar, simplificar, lo que se esconde es la desarticulación de la capacidad de intervención del Estado.
«Asimismo, no está demás destacar la profunda relación que tiene con el conflicto que hoy enfrentamos los estatales y nuestra Organización: Los miles de despidos, el cierre de fábricas, el abandono de obligaciones indelegables del Estado y el intento de transferir a los privados funciones que le eran propias no es más que la aplicación práctica del Decreto.
«Por último vale aclarar que, más allá de que se materialicen los anuncios de reemplazar el DNU por tres leyes para su tratamiento legislativo, no cambia lo conceptual de este análisis, y esto por dos motivos: En primer lugar por subdividir este paquete en tres proyectos limando alguna arista conflictiva no desarma los objetivos declarados; y por otra parte porque hasta que no se cumpla todo el tratamiento legislativo el DNU está en vigencia».
Horacio Fernández-IDEP
El lobo en el gallinero: Apuntes sobre el Megadecreto
Un momento muy particular
El anuncio del Megadecreto fue realizado en pleno enero, mes por demás proclive para que los Gobiernos de turno practiquen sus más impopulares medidas, aprovechando las vacaciones tanto de “la oposición” como de la sociedad en general, en una lógica propia de los “ladrones de gallineros” que aprovechan la noche y el sueño de los que descansan luego de su jornada laboral, para perpetrar sus fechorías. A este dato, que no hay que soslayar, de “lobos de corral” debe agregarse el particular momento político que atraviesa la Argentina producto del Paquete de Reformas que el Gobierno decidió llevar adelante durante diciembre 2017.
En efecto, el anuncio de las Reformas Previsionales, Tributarias y Laborales pusieron en máxima tensión política el final del 2017. Al anuncio se sucedieron las sanciones de las Reformas Previsionales y Tributarias en el marco de sendas movilizaciones populares de cuestionamiento al rumbo adoptado por el Gobierno, el cual ensayó una respuesta represiva que, si bien no tiene muertos que lamentar, no hace sino recordar las jornadas de aquel diciembre del 2001. Es en el marco de esta sensible atmósfera política que el Gobierno decide presentar lo que es una verdadera medida de Reforma del Estado bajo la forma de un DNU que evite el debate parlamentario, tratando de que la norma no sufra los avatares que sufrieron las demás (especialmente la Reforma Previsional).
No por su forma (de DNU) la norma niega su contenido (de Reforma del Estado); y es en este carácter de Reforma del Estado como debe caracterizarse al Mega Decreto, y como tal apuntarse al lado de las otras Reformas que la Gestión Cambiemos decidió poner en marcha luego del triunfo electoral del 2017. En síntesis, el Mega Decreto es una pata más del conjunto de medidas cuyo carácter de redefinición central del aparato estatal lo enmarcan dentro de la estrategia de iniciativas políticas que el Gobierno decidió encarar para imprimirle al Estado y la sociedad en general su particular impronta.
Cabe finalmente hacer dos consideraciones adicionales respecto del momento elegido para lanzar este decreto. Por un lado, no es ocioso recordar que en abril nuestro país será monitoreado por una comisión de la OCDE con el fin de sopesar los avances realizados en los últimos dos años. Como se verá luego, varios puntos del mega-decreto están en consonancia con demandas requeridas por el organismo como, por ejemplo, todo lo relativo a firma digital. Algunas regulaciones sobre las licitaciones públicas, sin embargo, no apuntan precisamente en el sentido de una mayor transparencia, por lo que abrimos un interrogante sobre lo que puede dictaminar en este punto la OCDE. Una última consideración es que, hasta tanto el Congreso no se expida sobre la legalidad del decreto (tarea que lleva adelante una Comisión Bicameral o eventualmente las Cámaras en pleno), el mismo tiene plena vigencia.
Sobre las formas (dime de quién te copias y te diré quien eres)
Para un Gobierno que hace del contraste de formas de gestión con su antecesor una verdadera muletilla de comparación y legitimación política, el Mega Decreto de Reforma del Estado, llamado no inocentemente de “Desburocratización y Simplificación”, y publicado en el Boletín Oficial el pasado 11 de enero (http://servicios.infoleg.gob.ar/inf…), expresa con claridad meridiana la enorme distancia que media entre la esfera discursiva y las prácticas concretas de la gestión Cambiemos.
El primer aspecto a resaltar de la medida en cuestión es que se trata de un verdadero “Mega” Decreto, pues con su implementación, se pretende modificar nada menos que 60 normas del aparato jurídico existente, de las cuales 19 son derogaciones completas de un conjunto normativo que incluye 9 leyes; 3 Decretos-Ley y 7 Decretos existentes. De las restantes 41 normas, el Mega Decreto modifica nada menos que 173 aspectos normativos, de los cuales 143 corresponden a nada menos que 30 leyes existentes, 1 de las cuales es una modificación al Código Aduanero, y otra corresponde al Código Penal. No hay que haber cursado la carrera de derecho para darse cuenta de los problemas de legalidad que acumula este Megadecreto.
Lo que es evidente es la ambición desmesurada que revela el MegaDecreto por reformular de un solo plumazo una variedad de normativas del aparato jurídico vigente. Es esta ambición desmesurada la que puede leerse también como un dato de la vocación transformadora “en todo lo que pueda” por parte del actual Gobierno al aparato estatal que debe administrar. Una profunda vocación de modificación del aparato estatal es lo que el Mega Decreto nos viene a revelar, respecto de la práctica de gestión del actual gobierno. En este sentido, no se trata de un Gobierno que viene a mantener el statu quo recibido, sino que, en tanto, siempre se puede “un poco más”, expresa con notable nitidez la agenda de reformas pendientes que los sectores dominantes tienen para con la sociedad argentina. Agenda que, de concretarse, se revelaría a poco de andar, como insuficiente para aquella ambición desmesurada de modificar en “todo lo que pueda» el aparato estatal; pero en la medida en que se presentaron obstáculos para su concreción (oposiciones en el Parlamento y presentaciones judiciales diversas) opera como norte y horizonte de la estrategia y las accione del actual gobierno.
A tal ambición debe agregarse un cuestionamiento de tipo procedimental. Es bueno recordar que la emisión de decretos de necesidad y urgencia se encuentra regulada, desde 1994, en la Constitución Nacional y, por ende, su uso por parte del Poder Ejecutivo Nacional es lícito siempre y cuando se ajuste a lo que demanda el basamento constitucional, esto es, si existen las condiciones de necesidad y urgencia que impidan cumplir los trámites habituales de sanción y modificación de las leyes. En el caso que nos ocupa, resulta evidente que las modificaciones dispuestas en el mega-decreto no tenían tal carácter de “urgencia”, con lo cual, en nada hubiese cambiado esperar a que se reinicie el período legislativo ordinario para su tratamiento o bien, si las circunstancias eran realmente apremiantes, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Por otra parte, por la extensión misma del mega-decreto, es posible conjeturar que su elaboración demandó una cantidad de tiempo considerable (en el que no se registraron procesos de participación abierta con la sociedad sino de un secreto hermetismo), y que se eligió lanzarlo, oportunamente, en receso legislativo; para que efectivamente se eludiera su debate.
Sabemos que los DNU han sido en el pasado reciente un instrumento utilizado con frecuencia, por gobiernos de distinto signo ideológico, para evadir el debate parlamentario, vaciando de sentido las tareas propias del Poder Legislativo. Al margen de ello, no deja de llamar la atención que este gobierno recurra a esta práctica, contrariando así aspectos centrales de su retórica discursiva, desempolvada en tiempos de campaña electoral, cuando prometía ser un gobierno del “diálogo y el consenso”, y exaltaba sus virtudes republicanas. Se trata en este caso de negar en los hechos lo que se proclama en los dichos. Una distancia entre el decir y el hacer que se configura con una particularidad adicional: no se reniega de la promesa anterior, no se argumenta por ejemplo lo de “si decía lo que iba a hacer no me votaban” que supimos escuchar de un ex mandatario, sino que, sin retracción alguna, sigue operando como válida para el Gobierno la enunciación de que “estamos siempre abiertos al dialogo” en el mismo momento en que sancionan el Mega-Decreto. Insistir en una enunciación en el mismo momento en que se la está negando es propio de un discurso cínico, del cual los principales referentes gubernamentales hacen gala.
Un último dato de color, previo al análisis de los contenidos específicos del Decreto. Hay un párrafo en la parte general del Decreto que es una copia textual de los fundamentos del Decreto de Reforma del Estado de 1991. Todo un dato, que no sólo habla de la pereza intelectual de sus autores, o la eventual sospecha que es una redacción de pluma externa (como por ejemplo de los Organismos Internacionales) sino principalmente porque nos permite apreciar el modelo bajo el cual se miran los autores del Mega Decreto. No es otro sino el de las medidas estructurales de los noventa, aquellas que al Privatizar, Desregular y abrir la economía permitía que la Argentina fuera vista como “alumno modelo” por parte de los organismos financieros internacionales (el FMI y el Banco Mundial). Siguiendo esta lógica, no es aventurado afirmar que el ideal del Gobierno, ideal cuya concreción no necesariamente se efectivice, pero actúa como norte y orientador de su estrategia, es la de la Argentina de los noventa, aquella bien apreciada por los organismos internacionales de crédito. No es casualidad que uno de los argumentos que el Gobierno presenta para justificar el Mega Decreto sea porque “es lo que nos piden para poder ingresar en la OCDE”. Una vez más, la coalición conservadora que gobierna la Argentina nos muestra su grado de compromiso y servilismo con los representantes del poder económico internacional.
Sobre el contenido (desburocratizar/achicar el Estado, para agrandar a los Privados/vivos de siempre)
Varias son las aristas que el Mega Decreto como tal modifica, en apenas 80 hojas, de las cuales 40 son de fundamento, el Gobierno pretende modificar de un plumazo vastas prácticas de intervención estatal. Una lectura “a vuelo de pájaro” por el Mega Decreto nos revela que los 192 artículos que lo componen versan sobre una amplísima variedad de temas que atañen a la intervención / regulación que el Estado hoy tiene vigente. Un tipo de intervención “ya mellada” por la avanzada neoliberal de más de 40 años, pero que el Gobierno actual percibe como insuficiente.
Bajo la excusa de que “son normativas de más de 40 años”, nunca casual la referencia al tiempo, ya que se trata efectivamente de buena parte de la normativa vigente al momento previo a la ofensiva neoliberal del ´76, el Gobierno pretende eliminar parte de aquel andamiaje jurídico, que tan bien es preciso reconocer, subsiste sin efectiva aplicación práctica en una buena parte de esta normativa. Al endosamiento de vetusto de la normativa que se elimina o se modifica, se agrega el argumento de que se trata de “desburocratizar y simplificar” al Estado y a los trámites que los privados deben realizar en él mismo, porque son “costos ineficientes” que “agobia” al sector privado. Toda una enunciación discursiva por demás superficial, que asocia “regulación” con ineficiencia y que opone al “parasitario sector público” al “pujante sector privado”. Una muestra cabal de lo que supone la eficacia de la ideología en tanto muestra una de sus principales funciones: la de hacer percibir a los sujetos su realidad de forma invertida.
Es sobre este trasfondo ideológico sobre el que conviene alertar. No tanto para convencer al gobierno y sus funcionarios, puesto que ellos están interesados en mantener y profundizar esta visión; sino sobre los efectos que esta enunciación puede tener en el cuerpo social, si se permite su difusión sin el imprescindible debate. Se trata de evitar que la ideología que trasuntan los funcionarios en particular en la defensa de esta Mega Decreto, devenga “dominante” en el sentido de que se perciban por el conjunto social como una verdad de pleno en sentido cuando en la práctica oculta la defensa e intereses de una facción minoritaria, aunque dominante, de nuestra sociedad.
En rigor y opuesto a lo que enuncia la ideología del Gobierno, es el sector privado el que, en sus facciones más importantes y concentradas, ha actuado históricamente como “parasitario” del Estado (por lo menos en los últimos 40 años); y la batería de medidas supuestamente “complejas” que se pretenden desburocratizar no es sino la forma en la que el Estado se dió y que puede mejorarse (no lo vamos a negar), para captar lo que de complejo tiene una producción privada que por esencia le es ajena, y sobre la que tiene sobrados motivos para regular, controlar y promover, en tanto buena parte de su legitimación política como Estado depende en gran medida del desempeño y los efectos de tal desempeño del “sector privado” sobre el conjunto social. Más aún, la posibilidad de que nuestro país recorra un camino que ya recorrió y que luego desandó, hablamos de la Industrialización, requiere sin dudas de regulación e intervención que se traduce en burocratizaciones (que no necesariamente deben ser las de antes, pero que sin dudas deben estar), las cuales lejos de agobiar al sector privado son, bien instrumentadas y aplicadas, la condición de desarrollo del conjunto de la sociedad (y no de unos pocos vivos de siempre).
Amparado en el ideal de simplicidad, que oculta la motivación de “esconderse” del sector privado, el Megadecreto legisla sobre nada menos que 21 áreas temáticas, que a modo tentativo de agrupación se los puede considerar como:
A) Que modifican aspectos Generales del Sector Privado: Lo constituyen los capítulos de las “Sociedades”, la de “Sociedades de Garantía Recíprocas” y la “Firma Digital y Gestión de Documentación Electrónica”. Se trata del apartado más propiamente referido al tema de actualizar diversos procedimientos que la tecnología permite y que han vuelto innecesarios los del pasado. Es la parte “moderna” del Mega Decreto.
B) Que modifican aspectos centrales del Patrimonio Público: aquí cabe consignar el capítulo de “Administración de Bienes del Estado” y el de “Licitaciones en Obra Pública”, y principalmente los capítulos referidos al “Fondo de Garantía de Sustentabilidad”, el de “Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Capital Emprendedor y MiPymes”; el del “Fondo de Garantía Argentino”, el del “Fondo Fiduciario de Capital Social” . Aquí estamos hablando del apartado que constituye las “joyas de la abuela” apetecibles por los “lobos de corral”
C) Que modifican aspectos centrales de la normativa “financiera” vigente: es el caso de los capítulos referido a los “Seguros”, al de la “Unidad de Información Financiera” y el del “Acceso al Crédito – Inclusión Financiera”. Se trata aquí de aplicar la normativa que permita aceitar el funcionamiento de una estructura económica plenamente inmersa en un ciclo de sobreendeudamiento, especulación financiera y fuga de capitales. Es el apartado “financiero” del Mega Decreto
D) Los capítulos que modifican importantes aspectos de la trama productiva y de infraestructura vigente: es el caso de los capítulos de “Industria”, “Energía”, “Actividades Portuarias”, “Aviación Civil”, “Tránsito y Seguridad Vial”, “Marcas y Patentes” y el del “Senasa”. Se trata del apartado que se dedica “amputar las capacidades regulatorias del Estado”
E) Capítulo aparte para las normativas relativas al régimen de “Promoción del Trabajo” transversales a todos los capítulos, que el lector adivinará a quién beneficia dicha promoción.
F) Algunos capítulos muy específicos, como es el caso del de la exportación de “Obras de Arte”.
Del simple detalle de lo expuesto queda manifiesto el peso que tiene la normativa en lo relativo a lo que se refiere a los “recursos y patrimonios del Estado” como el capítulo que más normativa involucrada presenta. También es patente el peso en las modificaciones en lo que hace a la trama productiva-de infraestructura- y de las finanzas”. Por el contrario, lo que supone la normativa específica vinculada con la “modernización” del sector privado (firma digital, etc.) son una parte minoritaria de lo que el Mega Decreto dispone.
Siendo de una vastísima amplitud las materias que modifica el MegaDecreto, nos abocaremos en este primer material, a aquellas que consideramos más significativas.
• UNA MAYOR APERTURA IMPORTADORA (chau Industrialización)
Como si la Argentina no estuviera pasando por un verdadero boom de importaciones; que han puesto en jaque a las cuentas externas con un saldo comercial deficitario récord de US$ 8.500 millones acumulados durante el 2017, que se convierte en una de las principales fuentes de demanda de endeudamiento público, el cual en 3 años el Gobierno de Cambiemos ha incrementado en nada menos que U$S 125.000 millones de dólares (la mitad del stock de deuda con el que asumió), el Mega Decreto avanza con la modificación de nada menos que de 314 Licencias No Automáticas de Importación y las pasa a las categorías de Licencias Automáticas, eliminando requisitos de control de bienes que por su carácter restringido son / eran considerados claves en el entramado industrial existente.
De este modo, el Decreto profundiza el rasgo de apertura importadora que, Dictadura del ´76 mediante, recorre buena parte de la coyuntura económica de los últimos 40 años. Profundiza y amplía la apertura vigente, que como es bueno recordar se inició en los momentos inaugurales de la nueva gestión con una medida similar de eliminación de licencias no automáticas de importación (medida que está por detrás del boom importador que jaquea a la economía argentina). Cabe recordar que nuestra economía ya tiene un grado de apertura considerable que se demuestra al consignar que nada menos que 16.000 productos ya cuentan con el carácter de licencias automáticas, del que ahora gozaran otros 314 productos adicionales.
Conviene precisar el detalle de los bienes que van a pasar a tener licencias automáticas de importación: son en su mayoría insumos industriales de uso difundido (como el acero, el aluminio, el propiopileno, los plásticos sintéticos, e incluso algunos bienes finales como es el caso de motos). El dato central es que estos insumos e incluso el caso de las motos, son bienes que ya se producen en tejido industrial local. Por ende, facilitar la entrada de productos similares del exterior supone poner en tensión el nivel de actividad y la cadena económica que estos sectores arrastran aguas adentro de la economía local. Cierto es que buena parte de los actores afectados corresponden con empresas en muchos casos oligopólicas y oligopsónicas (con poder de mercado tanto en la provisión de los insumos como de los bienes finales) y que ciertamente hacen abuso de su posición dominante de mercado. Pero el camino para hacer frente a estos obstáculos del entramado industrial pasa por un mayor fineza y complejidad de la estructura de regulación de estos actores / empresas; no por la estrategia ya fallida de incorporar competencia externa debilitando el entramado local, heterogéneo y desigual, por cierto. Especialmente, porque como la teoría y nuestra historia reciente demuestra, es que los actores concentrados administran la apertura importadora traslados sus efectos negativos sobre los eslabones más débiles de la cadena, derivado de ello como resultado final un incremento de la concentración económica.
Sin embargo el dato principal no es el de los actores afectados, ni el impacto negativo en el mercado interno por efecto de la contracción en la masa salarial (sea por despidos o por insuficiencia del aumento de sueldos) a que llevara sin dudas la introducción de competencia externa; sino principalmente la premisa que se hace política de Estado con estas medidas: esta es ni más ni menos que la confesión del Gobierno de no encarar ni siquiera en términos discursivos una Política de Reindustrialización del aparato productivo. Así el reverso de la apertura importadora es la despedida a un proyecto de industrialización, si es que algún incauto aún tenía esperanzas de ello en este Gobierno.
• LA EMBARGABILIDAD DE LAS CUENTA SUELDO (endeudate que no pasa nada)
El Megadecreto modifica el artículo 147 de la Ley de Contrato de Trabajo por el cual deja sin efecto la embargabilidad de las cuentas sueldos, las cuales pasaran a forma parte de los posibles embargos judiciales que los trabajadores reciban frente a incumplimiento del pago de una deuda. Cabe aclarar que previo al Megadecreto el sueldo de un trabajador moroso es embargable si hay una orden judicial y con restricciones respecto al monto y porcentaje a embargar, lo que no era embargable era la cuenta sueldo, si el sueldo. La concreción del embargo se realizaba a través del empleador antes de la liquidación del sueldo y previa notificación al trabajador con los montos y porcentajes que estable la ley. Ahora lo que se modifica es que es embargable la cuenta sueldo, en la cual puede haber depositados otros ingresos que no provengan de la fuente laboral o de las prestaciones de la seguridad social. Subsiste el interrogante respecto al porcentaje que puede ser embargable de los montos depositados en la cuenta sueldo que superen el límite de los 3 sueldos sobre los que legisla la Ley de Contrato de Trabajo. La duda está en si sobre ese excedente se aplicará el 20% que fija el articulo 147 modificado o se podrá embargar la totalidad del excedente.
De lo que no queda dudas es que la posibilidad de embargar la cuenta sueldo se asocia muy bien al cuadro de sobreendeudamiento privado que la Gestión Cambiemos ha motorizado. Al boom de las tarjetas de crédito de los sectores medios, y medios-altos se agrega el boom de los créditos U.V.A. especialmente el vinculado a los préstamos hipotecarios. Se sabe de la sensibilidad de estos préstamos los movimientos de los precios y principalmente de los dólares. Se sabe también de la enorme cantidad de préstamos ya otorgados bajo esta modalidad (reflejo de la ausencia de política de vivienda del Gobierno anterior) y lo que ahora el Megadecreto viene a hacer saber, es que frente a probables incumplimientos de los deudores (porque la cuota se disparó por efecto de algún shock, o por efecto de un sobreendeudamiento de los hogares) los acreedores tienen mayores facilidades de embargar los ingresos de los trabajadores depositados en las cuentas sueldos.
• EL FGS DEL ANSES (usando la plata de los nonos para la timba)
Se trata de los artículos 153 y 154, que resultan crípticos para el lego, aunque este se tome el trabajo de entender los fundamentos. En los mismos, después de recordarnos el sentido del FGS dado en la ley SIPA y en el Decreto 2103/08, nos explican que, dado el tenor de las operaciones realizadas por el FGS es esencial dotarlo de instrumentos y medios de contratación ágiles y apropiados para lograr la negociación de sus activos de acuerdo a las mejores prácticas financieras y bursátiles modernas, de forma de lograr valores de realización adecuados de dichos activos. Y que dada la evolución de esos productos financieros aparecen oportunidades de inversión que requieren la potencial rotación de los mismos. Además, el decreto ve en la ley 25152 –de Administración de los Recursos Públicos- una limitación contra la operatoria “natural” que debería poder realizar el FGS, ya que cualquier fondo fiduciario o fideicomiso…integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos estatales requiere del dictado de una Ley. Luego de elogiar el impulso a la microeconomía y la mejora de las personas vulnerables dado por los créditos Argenta, de deben procurar estructuras de financiamiento que permitan su potenciación. Estos argumentos parecen resultar suficientes al Ejecutivo como para excluir al universo del FGS del régimen de contrataciones del Estado –Decreto 1023/01- y para autorizar a ANSES, en su carácter de Administrador del FGS a constituir y/o estructurar fideicomisos, alquilar o prestar títulos y acciones y a realizar toda otra operación propia de los mercados financieros y bursátiles teniendo en cuenta los límites de los art. 74 y 76 y las prohibiciones del 75 de la ley 24241.
La intención del Ejecutivo parece ser “empaquetar” los créditos a jubilados y otros, constituir fideicomisos financieros, comercializarlos y volver a utilizar el dinero recaudado, sin especificar si será para nuevos créditos o para otro destino. Para ello intenta erigir al FGS como actor del mercado constituyendo esos instrumentos y contratando, por ejemplo, un agente fiduciario. De ahí la necesidad de “saltar” la limitación impuesta por las contrataciones estatales. Pero hay que aclarar que hoy el acreedor de los préstamos es el mismo FGS, quien al hacer una cesión irrevocable a un fideicomiso dejará a los potenciales deudores en manos de los bancos o de instituciones financieras privadas que acelerarán cualquier ejecución.
Por otra parte, resulta extraño que, dado el perfil de pasivos que afrontará el FGS –un largo plazo- se pretenda “rotar” la cartera o lograr valores de venta “adecuados” –que significa constituir al FGS como un especulador más del mercado- cuando debería privilegiar inversiones de larga madurez vinculadas no solo a su rentabilidad sino al modelo de país en el cual se inserta. La pretensión –explícita- de usar los activos del FGS para la especulación resulta obscena y puede jugar en contra de los mismos intereses que el FGS debería defender: hoy más del 60% de la cartera está formada por deuda pública. Alquilar o prestar bonos para que privados los vendan especulando con recomprarlos más baratos es como tirarse un tiro en el pie, ya que ese universo de bonos puede ser usado para subir los rendimientos y obligar al gobierno- que podría no ser este- a tener que pagar más tasa por sus colocaciones.
Lo mismo podemos decir sobre títulos privados, ya que junto con ellos se cederían también los derechos que las acciones brindan sobre las decisiones de las empresas. Es razonable: para los CEO que nos gobiernan el tener de socio al Estado y sus representantes en los directorios representa un riesgo que debe abortar. Ese fue el sentido de la autorización para vender acciones del FGS incluido en la Ley de Reparación Histórica y no sorprende que se intente una forma alternativa de sacar del medio al Estado.
Y quizá lo más importante es lo oculto: la no mención en los art. 153 y 154 del Decreto 2103/08, que es el que le da cuerpo al FGS tanto en su operatoria como en su organización, y es a partir del cual el Comité Ejecutivo que conduce se da su propio estatuto. Dictado en diciembre del 2008 fue polémico ya que modifico muchas de las limitaciones operativas que tenían las AFJP hasta ese momento. Entre otras cosas, permitió que el FGS pudiera operar ciertos activos –como ON, fideicomisos, deuda provincial y Préstamos Garantizados, entre otros- POR FUERA de los mercados secundarios, permitiendo discrecionalidad en los precios negociados o “arreglos” privados.
Parece extraño dar sólo una autorización para que el FGS pueda hacer ciertas cosas cuando todas ellas estás prescriptas en el Decreto 2103/08. Dicho de otra forma, modificar ese Decreto es la manera de proponer cualquier cambio. Pero quizá el dejar intacto ese Decreto tal cual está permita que los alquileres o préstamos se hagan por fuera de mercados secundarios, así como las colocaciones de los fideicomisos que se pudieran estructurar. Y a diferencia del 2008, donde los mercados estaban auto regulados, a partir del 2013 con el dictado de la nueva ley de mercado de capitales la CNV regula a los mismos, lo que hace más relevante aún que las operaciones se cursen por mercados autorizados.
• DESBUROCRATIZACION = DESREGULACION (amputando al Estado)
Es importante hacer notar que este Decreto, en línea con la mayoría de las medidas implementadas por este gobierno, tienen un claro objetivo de favorecer al capital privado (especialmente al más concentrado), desarmando las capacidades regulatorias y de control del Estado, con la peregrina ilusión de que así se facilitarán las siempre esperadas y nunca concretadas inversiones. Así, para marcar la coherencia de objetivos en la conferencia de prensa que se presentó el DNU, se anunció que el sector privado será beneficiado con un ahorro de 100.000 millones de pesos por la simplificación de trámites. En dicha conferencia, además, se anunció la creación de una “Secretaria de Simplificación Productiva” en el ámbito del Ministerio de la Producción, que se encargará de revisar y autorizar normas que afecten el accionar empresario.
Asimismo, de manera explícita, en el capítulo referido a Transito y Seguridad Vial, el DNU se plantea poner a Vialidad Nacional al servicio de los Proyectos de Participación Público Privada. La sesión de facultades y prerrogativas hoy en manos del Estado en favor del capital privado es de tal magnitud que bien puede afirmarse que la supuesta lluvia de inversiones se dará a continuación de un terremoto que destruya las capacidades de intervención y regulación estatal. Resulta revelador hacer notar qué resultados han tenido este tipo de contrataciones donde ya se han aplicado, en efecto de acuerdo con recientes informes periodísticos (La Política on Line del 17 y 18 de enero). España se vio obligada a estatizar corredores viales construidos bajo esa modalidad asumiendo una pérdida de 2450 millones de dólares. Mientras que en el Reino Unido la oficina de control presupuestario del Parlamento detalla en un documento lapidario las pérdidas que deberá afrontar el gobierno por esta modalidad contractual.
A estas experiencias internacionales, relevantes en sí mismas porque es el gobierno quien hace pública en forma constante su aspiración a imitar a los países desarrollados, debería mencionarse también que, en un pasado no tan lejano, en los años 1990, la Argentina dispuso de un amplio paquete de desregulación. No por nada, como ya dijimos líneas arriba, este mega-decreto copia en forma textual los fundamentos de una normativa con una orientación similar que se dictó en aquella época. Son conocidos los efectos que tuvieron la apertura y desregulación implementada por el gobierno menemista: sirvieron para destruir gran parte del tejido productivo local, fomentaron el desempleo, destruyeron capacidades estatales regulatorias y de control, y al mismo tiempo, incrementaron los niveles de concentración y centralización del capital y ahondaron la desigualdad.
Finalmente, no podemos dejar de alertar que estas decisiones en pos de desregular la actividad económica y de eliminar supuestas trabas burocráticas tendrán, al igual que en el pasado, un correlato inmediato en nuevas cesantías y despidos de trabajadores del Estado.
• ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO (Dejaselo a los privados que saben)
Ante todo, el mega-decreto apunta, en este apartado, a centralizar la administración de bienes estatales. En tal sentido, dispone que los bienes afectados a la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, dependientes del Ministerio de Desarrollo Social, pasen a la órbita de la AABE, con el argumento de que este organismo se especializa en la actividad inmobiliaria.
Con el mismo espíritu, se deroga la ley llamada de abastecimiento (N.º 14.147), sancionada el 18 de setiembre de 1952. Dicha ley tenía por objetivo, básicamente, garantizar que las Fuerzas Armadas puedan producir sus propios alimentos, en caso de una hipótesis de conflicto. Para ello, se habilitaba al Ministerio del Ejército (hoy, Ministerio de Defensa) a la explotación de bienes con fines agropecuarios. Pues bien, el mega-decreto establece ahora que tales bienes, administrados por el Ejército, pasen a manos de la AABE. Esta transferencia ha despertado especulaciones por parte de algunos sectores, que intuyen que se ha dado el primero paso para luego, licitar las tierras, inmuebles y cabezas de ganado, hasta ahora en manos del Ejército –se calcula, por ejemplo, que posee alrededor de 50.000 cabezas de ganado- y que pasen a manos privadas. Al igual que en los traspasos que afectan al Ministerio de Desarrollo Social, el argumento esbozado en el mega-decreto, y que justifica las transferencias dispuestas, es que la AABE es el organismo especializado en la administración de bienes estatales.
• TRANSPARENCIA VS CORRUPCION (¿De qué lado estás?)
En el plano discursivo, el gobierno ha puesto especial énfasis en la necesidad de luchar contra la corrupción y propender a la transparencia en la gestión y administración pública. Al mismo tiempo, también ha ubicado como una de sus metas centrales la eliminación de restricciones burocráticas que, según la óptica oficial, obstaculizan la iniciativa privada. Pues bien, en muchos casos, no resulta fácil conciliar ambos objetivos –el de la transparencia y el de la agilización burocrática-, y tal como demuestra este mega-decreto, el gobierno suele privilegiar el segundo objetivo. Es decir, dicho más transparente, es en el altar de la simplificación donde se purifican los procesos de corrupción del sector privado
En efecto, es posible identificar distintos puntos del mega-decreto que afectan, directa o indirectamente, la transparencia. Al respecto, en cuanto a las obras públicas, se elimina la obligación de difundir en los boletines oficiales de las provincias afectadas las licitaciones de obras públicas. Asimismo, se reducen los días de anticipación para esa publicación. El mega-decreto también confiere mayores atribuciones a la Unidad de Investigación Financiera (UIF), permitiéndole saltear competencias judiciales que son propias de los fiscales. Otra regula ción reñida con la transparencia tiene que ver con lo ya analizado en este informe respecto de los cambios establecidos para el manejo del Fondo de Garantía Social, por medio de los cuales se lo excluye del régimen de contrataciones del Estado y se autoriza a la ANSES, en su carácter de administrador del FGS, a constituir y/o estructurar fideicomisos, alquilar o prestar títulos y acciones, entre otras acciones.
• MODERNIZACION DEL ESTADO (la tecnología vs la tradición)
Este apartado del mega-decreto busca la ampliación de la ley de Firma Digital (N° 25.506), sancionada en diciembre de 2001. El objetivo principal es extender el uso del documento electrónico, la firma electrónica y la firma digital en los actos jurídicos y administrativos, para de esta manera contribuir a simplificar los trámites administrativos y “despapelizar” la gestión. Lo estipulado en esta sección se encuentra en consonancia con el carácter general del decreto, denominado, cabe recordar, como “Desburocratización y Simplificación”.
Para ello, concretamente, establece la posibilidad de hacer un uso más intensivo de los documentos electrónicos firmados digitalmente en Sistema Electrónico de Gestión Documental (GDE, en adelante), cuyo marco normativo está contenido esencialmente en el Decreto N° 561 de 2016 y el Decreto N°1759/72-T.O de 2017. Según estas normas, los documentos del GDE tienen carácter original y permiten dar certeza de su origen, de la firma, de su integridad y de la autoría del documento. Cabe recordar, asimismo, que recientemente este mismo sistema de GDE fue distribuido para su utilización en provincias, municipios, sociedades del Estado, Banco Central, entre otros, con lo cual, dichas jurisdicciones cuentan con sistemas de gestión documental electrónica interoperables con el sistema de GDE del Sector Público Nacional.
Lo que hace el mega-decreto entonces es establecer la autenticidad de los mencionados documentos electrónicos oficiales firmados digitalmente en los GDE implementados en el Sector Público Nacional y en las mencionadas jurisdicciones. Según el artículo 128 del mega-decreto, tienen “idéntica eficacia y valor probatorio que sus equivalentes en soporte papel o cualquier otro soporte que se utilice a la fecha de entrada en vigencia de la presente medida”.
Cabe recordar que la normativa de Gestión Documental Electrónica sancionada por este gobierno ha suscitado un debate respecto de su legalidad, pues, según la opinión de expertos en la materia, contraría el aún vigente Decreto 333 de 1985, que estipula, esencialmente, el uso de papel como respaldo para todos los actos administrativos. En tal sentido, es posible conjeturar que el mega-decreto, en este tema, despertará similares reparos.
Otro aspecto importante del mega-decreto en este punto es que establece que el Ministerio de Modernización será la autoridad de aplicación, reemplazando así a la Jefatura de Gabinete, tal como estaba dispuesto en la ley 25.506. De ahora en adelante, Modernización tendrá la responsabilidad de diseñar un sistema de auditoría para evaluar la confiabilidad y calidad de los sistemas utilizados. Dicha auditoría, por otra parte, será llevada adelante por la Sindicatura General de la Nación.
Cabe decir, finalmente, que en este apartado también se promueve el uso del GDE para el Poder Judicial, referenciándose en la ley 26.685 (sancionada en junio de 2011), por medio de la cual se habilitó el uso de medios electrónicos en el Poder Judicial de la Nación, como por ejemplo, expedientes electrónicos, documentos electrónicos, firmas electrónicas, firmas digitales, comunicaciones electrónicas y domicilios electrónicos constituidos, en todos los procesos judiciales y administrativos que se tramitan ante el Poder Judicial de la Nación.
• “PROMOCION DEL EMPLEO” (más comillas que nunca)
Otro punto que revela el carácter clasista en este mega-decreto es que modifica la Ley 23.940 sobre el Registro Único de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL). Las empresas sancionadas, según dicha ley, debían pagar multas dinerarias y, además, figuraban en un Registro por entre 90 y 120 días, con el objetivo de presionarlas para que se avengan a corregir las infracciones y violaciones en materia de derecho laboral. El mega-decreto reduce tanto las multas dinerarias como el plazo de permanencia en tal Registro a 30 días. Cabe recordar, además, que este tipo de relajaciones en materia de incumplimientos sobre el empleo no registrado estaba incluido en el por ahora abortado proyecto de Reforma Laboral. Es decir que, además de su carácter regresivo, debe marcarse que esta decisión del Ejecutivo denota un marcado carácter autoritario, al emitir mediante decreto lo que el Congreso le negaba.
A MODO CONCLUSIVO (de una norma aún con final abierto)
Sin haber pretendido ser exhaustivo con semejante normativa, a lo largo de este documento hemos intentado alertar sobre el carácter de verdadera Reforma del Estado que el Gobierno ha puesto en marcha, desde una enunciación que asocia al Estado con lo ineficiente y parasitario de un pujante sector privado. Una ofensiva discursiva sobre el carácter de lo público que no es nueva, en tanto hemos presenciado el mismo escenario de batalla en los noventa y más remotamente en el inicio de la cruenta Dictadura Militar de 1976.
Sobre nuevas bases y contenidos, se reedita esta vieja y perimida discusión. No es sector público versus sector privado, sino sector público y sector privado. El gobierno va por la vía discursiva de oponer el Estado a los privados, agitando fantasmas de anulación del Estado, pero en la práctica busca un nuevo tipo de articulación que subordina aún más el aparato estatal al ciclo de acumulación rentística que practican los principales actores económicos del país, cuyos representantes y CEOS, sabemos, ocupan los principales puestos del aparato estatal.
Una visión opuesta debe plantearse, ajustada a los nuevos tiempos. En tal sentido, creemos necesario e indispensable promover el uso de nuevas tecnologías, pero que deben tener como fin último mejorar el funcionamiento de la administración pública y contribuir a que el Estado pueda regular y controlar en forma más efectiva al capital privado, en lugar de estar en una relación de subordinación como la que actualmente ostenta.
Mientras ello no ocurra, la suerte del Mega Decreto dependerá de lo que las fuerzas opositoras en el Congreso puedan frenar esta medida. Queda además pendiente en el Poder Judicial la determinación acerca de su validez constitucional, pues no son pocos quienes advierten que la reforma involucra cuestiones penales, por ejemplo, cuya modificación por DNU se encuentra expresamente prohibida.
Finalmente, no queremos dejar de alertar que la reforma, en caso que prospere, tendrá repercusiones negativas en lo que hace al personal que trabaja en el Estado. Lógicamente, al eliminar funciones y tareas de regulación y control estatales, queda todo dispuesto para que el gobierno prosiga con su política de despidos y cesantías.-
Fuente: www.ate.org.ar
