Ejecución Presupuestaria de la Administración Pública Nacional

06/03/2024 | Revista Norte

Datos a febrero 2024.

El Centro de Economía Política Argentina publicó un informe en el que analiza la dinámica de la ejecución presupuestaria de la Administración Pública Nacional (APN) y de sus distintas jurisdicciones, organismos y programas durante el mes de enero y febrero de 2024.

Para ello, se analizó el gasto por función presupuestaria, por jurisdicción y por programa. Asimismo, se hizo lo propio de forma comparativa con la ejecución realizada entre enero y febrero de 2023. Sin embargo, es pertinente una aclaración. Para darle comparabilidad, el análisis interanual se realizó deflactando con la inflación real y estimada por REM BCRA.

Gasto total de la Administración Pública Nacional

En primer lugar, analizando el gasto total agregado de la APN se detecta durante los dos primeros meses del año una fuerte caída de la ejecución del orden del 29% interanual comparado con la ejecución de los dos primeros meses de 2023 expresadas a valores actuales.

Resumen Ejecutivo

En este informe se analizó la dinámica de la ejecución presupuestaria de la Administración Pública Nacional durante los dos primeros meses del año 2024.
Entre las principales conclusiones se destaca la fuerte caída de la ejecución real respecto a los dos primeros meses del año 2023, del orden del 29%, lo cual implica un significativo ajuste del gasto público en áreas sensibles de la administración.
Paralelamente, se verificó una fuerte representación de los servicios de deuda pública dentro de la estructura de gastos, que representó nada más y nada menos que el 30% del total de gastos devengados, y el 48% de lo pagado.
Al analizar el gasto por organismos públicos, se detectaron fuertes ajustes en el Ministerio de Salud, Superintendencia de Salud y hospitales nacionales.
En materia científica la situación no es mejor, ya que se dieron fuertes caídas en la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología y otros organismos del sector.
Como se había identificado en enero último, la seguridad social sobresale como uno de los sectores con fuertes recortes en la ejecución de sus partidas presupuestarias. En el caso de la Anses, organismo responsable de la Seguridad Social, el recorte llega al 38% respecto al año pasado.
Los organismos vinculados al desarrollo productivo no están ejecutando partidas. Algunos de ellos, como el Instituto Nacional de Promoción Turística, presenta caídas superiores al 55% interanual. Se le suman la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, con más del 83% de ajuste y la Secretaría de Industria y Desarrollo Productivo con una caída superior al 75%.
Los casos de los organismos de seguridad también tienen marcadas caídas en su ejecución, salvo el Ministerio de Seguridad, que se ve incrementado en 36% interanual. Las fuerzas de seguridad están viendo reducidas sus partidas. Es el caso de la Policía Federal (-63%), Gendarmería Nacional (-57%) y PSA (-22%). La misma realidad se presenta para las Fuerzas Armadas, con reducciones de las partidas del Ejército (-5%), la Armada (-25%), y la Fuerza Aérea (-8%).
Al analizar la ejecución con un grado mayor de desagregación, es decir por partidas programáticas, se observan caídas en los principales programas sociales, incluyendo algunos críticos como los de atención a la niñez en situación de vulnerabilidad social (Programa 1.000 días y Plan Nacional de Apoyo a la Primera Infancia, con ejecución cercana a $0). También se detectaron ajustes de 46% en el Consejo de Coordinación de Políticas Sociales.
En materia educativa se observa 0% de ejecución base caja en partidas sensibles como el Fondo Nacional de Incentivo Docente, el Programa Conectar Igualdad y el programa de Infraestructura y Equipamiento de la Secretaría de Educación (ex Ministerio de Educación).
En materia de salud existen programas críticos que están virtualmente paralizados por falta de fondos. Son los casos de “Acceso a Medicamentos, Insumos y Tecnología Médica”, “Respuesta al VIH, Infecciones de Transmisión Sexual, Hepatitis Virales, Tuberculosis y Lepra” y “Prevención y Control de Enfermedades Transmisibles e Inmunoprevenibles”.
En materia de empleo y obra pública, el escenario es de una paralización casi total de las partidas presupuestarias, con caídas del 100% en programas como Apoyo para Infraestructura en Municipios, Obras de Seguridad en Rutas Nacionales, y Desarrollo de Infraestructura Hidráulica.
A pesar de que el Gobierno, en su enfrentamiento con las organizaciones sociales, plantea la necesidad de la capacitación e inserción laboral, los programas de Acciones de Capacitación Laboral y Acciones de Empleo, ambos de la cartera de Trabajo, sufrieron ajustes del 93% y 80% respectivamente.
Finalmente, al analizar el desempeño de los programas vinculados a la Seguridad y Defensa, se observan fuertes incrementos en sus partidas, oscilando entre el 22% de aumento para Articulación Federal del Ministerio de Seguridad, y el 434% de incremento interanual para el programa Logística de la Defensa, y pasando por el 386% de aumento en la ejecución de Proyectos Especiales en Seguridad Pública.
Más allá de estos últimos casos analizados, la situación general de la Administración Pública Nacional es de una fuerte reducción de su ejecución presupuestaria. En un escenario fuertemente recesivo, tampoco se están ejecutando programas de ayuda social, y de estímulo al desarrollo productivo.
Además, se analizaron las partidas de las Transferencias No Automáticas a las provincias, las llamadas “discrecionales”. Allí se observan porcentajes de ejecución extremadamente bajos, cercanos al 0%, que explican el conflicto desatado recientemente con las provincias.

Análisis de la Ejecución por Función presupuestaria

Al analizar la ejecución presupuestaria devengada por función, se observa que el principal gasto de la Administración Pública Nacional fue la Seguridad Social, que insumió el 45% del total. En segundo lugar, se ubica el pago de Deuda Pública, con el 30%. El resto de las aperturas muestran una participación que oscila entre el 6% (Asistencia Social) y el 1% (gasto en Energía y en Ciencia e Investigación).

Sin embargo, si el análisis se realiza con la ejecución pagada, es decir con “base caja”, se observa un fuerte incremento de la incidencia de los Servicios de Deuda Pública sobre el total, ya que insumieron el 48% del total del gasto ejecutado. En segundo lugar, se ubica la ejecución de la Seguridad Social con el 26% del total. Luego Asistencia Social con el 6%, Educación y Cultura con el 4%; y el resto de las aperturas con una incidencia menor al 3% de la ejecución total.

Esta estructura de gasto revela la importancia del pago de servicios de deuda pública en el total de la ejecución, ya que insume casi la mitad del total pagado. Y se contrapone con la incidencia del resto de los rubros, los que incluyen Seguridad Social, Salud, Educación, Ciencia y Desarrollo Social.

Análisis de la Ejecución por Jurisdicción

A continuación, se analiza la ejecución presupuestaria de las Jurisdicciones de la APN, es decir, los ministerios y las principales secretarías en las que se desagregan.

Es conveniente aquí realizar una aclaración metodológica. La prórroga del presupuesto 2023 vuelve abstracto el análisis que aborda la proporción de ejecución respecto al presupuesto vigente. Por eso se realizó una proyección del presupuesto 2023 actualizándose por la inflación prevista por el Reporte de Expectativas del Mercado publicado por el Banco Central (REM-BCRA), para luego poder estimar el porcentaje de ejecución equivalente durante los dos primeros meses de 2024.

El Ministerio de Capital Humano ejecutó $4 billones durante enero y febrero de este año. Ello implica tan sólo el 4,9% del proyectado anual. Las secretarías de este ministerio muestran una ejecución de 1,6% en Trabajo, 2,3% en Educación y 4,6% en Niñez, Adolescencia y Familia.

Llama la atención el bajo nivel de ejecución del Ministerio de Capital Humano, dada la relevancia social que tienen sus programas y actividades que engloban lo que anteriormente eran tres ministerios (Educación, Trabajo, y Desarrollo Social).

Incluso la misma situación se observa en el Ministerio de Salud, que ejecutó $71 mil millones, lo que equivale al 2,4% del proyectado, aún menos que el ministerio analizado previamente.

Por otro lado, el Ministerio de Seguridad reporta niveles de ejecución mayores. De forma agregada el Ministerio ejecutó el 3,3% del total proyectado para el año. La mayoría de las fuerzas de seguridad que dependen de este Ministerio están en una situación similar. Así, la Policía de Seguridad Aeroportuaria ejecutó el 3,2%, la Policía Federal Argentina el 2,9%, la Gendarmería Nacional el 1,6%, la Prefectura Naval Argentina el 4,9% y el Servicio Penitenciario Nacional el 3,6%.

Entre las demás jurisdicciones destaca la Jefatura de Gabinete de Ministros, con una ejecución del 4,8%; y fundamentalmente los Servicios de Deuda Pública que, al ejecutar $2,49 billones, sumó el 13,4% del presupuesto proyectado anual.

Análisis de la Ejecución por Organismos

A continuación, se realiza un análisis de la variación en la ejecución a febrero 2024 respecto a lo ejecutado a febrero 2023 en términos reales, es decir, descontado el efecto de la inflación. Para ello, se agruparon los principales organismos vinculados entre sí de forma “temática” a los fines de organizar la ejecución y brindar una mayor claridad expositiva.

Analizando los organismos vinculados a las principales áreas de gobierno, se observa un incremento del 25% en la Agencia de Acceso a la Información Pública, el cual, sin embargo, se reduce a 8% si se toma la ejecución efectivamente pagada. También se observa un fuerte incremento en los Servicios de Deuda Pública, del orden el 44%.

Por otro lado, se observan caídas en la ejecución devengada de la Secretaría de Comunicación y Prensa (-36%). Esta Secretaría, sin embargo, incrementó su ejecución base caja en 34%.

En contrapartida, se observan sensibles caídas en el resto de los organismos, entre los cuales podemos observar Ministerio del Interior (-61%) que incluyen programas de asistencia técnica y capacitación a provincias y municipios. Otros organismos con caídas importantes son el Senado de la Nación (-66%), la Oficina de Presupuesto del Congreso (-22%), la Cámara de Diputados (-43%), la Defensoría del Pueblo de la Nación (-67%), la Agencia de Administración de Bienes del Estado (-35%), Auditoría General de la Nación (-26%), y la Unidad de Información Financiera con una caída del 21%.

En materia de Salud se observan fuertes caídas, comenzando por las actividades del propio Ministerio de Salud (-40%) y la Superintendencia de Servicios de Salud (-59%). También se observan fuertes recortes en el Hospital Posadas (-51%), Hospital Bonaparte (-19%), y el Instituto Malbrán (-12%).

Por otro lado, algunos organismos sensibles obtienen incrementos en su ejecución. Estos son el INCUCAI, organismo rector de las donaciones y trasplantes de órganos en la Argentina, la Agencia Nacional de Discapacidad, el Instituto Nacional del Cáncer, y el Hospital Ramón Carrillo.

Sin embargo, en los casos del Hospital Ramón Carrillo y el Instituto Nacional del Cáncer, el incremento de los montos devengados no se corresponde con un incremento de la ejecución presupuestaria base caja. De hecho, en el caso del Hospital Carillo la variación de dicha ejecución es del 0%, y en el caso del Instituto del Cáncer, la ejecución base caja tiene una caída interanual real del orden del -17%.

Lo que esto está indicando es que en algunos organismos se están girando órdenes de pago, pero no se están ejecutando las mismas, engrosando la llamada “deuda flotante”.

Respecto a los organismos vinculados al desarrollo productivo, se observan fuertes ajustes en todos ellos salvo en el INTA, que tuvo un repunte del 10%. Del resto de los organismos resaltan las caídas del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) (-81%), el Instituto Nacional de Promoción Turística (-55%), la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (-83%), la Secretaría de Industria y Desarrollo Productivo (-75%), el Instituto Nacional de Vitivinicultura (-56%), y el Instituto Nacional de Semillas (con una caída superior al -40%). El resto de las retracciones oscilan entre el -24% y -6%.

Una de las principales aperturas programáticas, tanto por su impacto social como por su incidencia en el presupuesto, son los programas vinculados a la Seguridad Social, Salud y Desarrollo Social. En estos ítems se observan fuertes ajustes en la ejecución de Anses (-38%), la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (-7%), el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (-46%) y el INADI (-36%). En el caso del SEDRONAR, se observa una caída en su ejecución devengada del 6%.

En los organismos vinculados a la Ciencia y la Investigación se observan incrementos en el CITEDEF (Investigaciones para la Defensa), y en el Servicio Meteorológico Nacional, en ambos casos de 6%; y en la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (+42%). Este último incremento se matiza con un aumento del 10% de la ejecución del organismo en base caja.

En el resto de los organismos se observan ajustes del gasto, especialmente en la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología, que tuvo una paralización total al reducirse su ejecución un 100%. Una situación similar vivió la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación con una caída cercana al 82%. Luego se ubican el Servicio Geológico Minero y la Fundación Miguel Lillo con caídas de 62% y 29% respectivamente. Finalmente, se observan retracciones de 18% en CONEAU y 6% en CONICET.

En el caso de los organismos de Seguridad y Defensa, se da la peculiaridad de grandes ajustes en todos ellos salvo en el Ministerio de Seguridad, el cual tiene un fuerte incremento del 36% interanual en su ejecución (que se convierte en un aumento del 80% en base caja). Como se dijo previamente, el resto de los organismos tiene importantes caídas en la ejecución presupuestaria, la cual encabeza la Policía Federal Argentina (-63%), la Gendarmería Nacional (57%), la Agencia Federal de Inteligencia con (-52%), y el Servicio Penitenciario con una caída del -48%. Le siguen organismos como la Policía de Seguridad Aeroportuaria con el -22% y el Estado Mayor General de la Armada (-25%). Como puede observarse en el gráfico a continuación, el resto de los organismos tienen caídas de entre -13% al -3%.

Finalmente, en el caso de los principales organismos vinculados a la cultura, pueden observarse fuertes recortes en la ejecución de los dos primeros meses de 2024 comparados con el mismo período del año anterior: el Instituto Nacional del Teatro sufre un ajuste del 34%, el Fondo Nacional de las Artes de casi el 44%, la Biblioteca Nacional de 28%, y el Teatro Nacional Cervantes de 27%.

Análisis de la Ejecución por Programa

Hasta aquí se analizó la ejecución presupuestaria agregada, su finalidad y función, y la ejecución de algunos de los principales organismos de la Administración Pública Nacional. A continuación, se analizan una serie de programas testigos de la marcha de la ejecución presupuestaria. Estos programas son parte de la apertura programática de los organismos de la APN y, en su gran mayoría, son los programas de mayor incidencia presupuestaria en cada uno de los organismos.

En el caso de los programas vinculados a la Seguridad Social, se observan muy fuertes caídas. Es el caso de dos programas de protección social a las infancias en situación de vulnerabilidad social: el Programa 1.000 días de la Anses, y el Plan Nacional de Primera Infancia, del ex- Ministerio de Desarrollo Social, actual Ministerio de Capital Humano. Estos programas reportan ajustes de 74% y 95% respectivamente.

En el caso de las Asignaciones Familiares, también se observan recortes de 21%, al igual que en las Prestaciones Previsionales (-43%).

En los programas educativos, el Programa de Infraestructura y Equipamiento de la Secretaría de Educación (ex Ministerio de Educación) directamente no han tenido ejecución. Otro de los programas con fuerte caída es el Conectar Igualdad, el programa que brinda computadores para estudiantes de las escuelas públicas, con el objetivo de reducir la brecha digital en nuestro país. También se ajusta notablemente al programa de Gestión y Asignación de Becas a Estudiantes, que cae 61%. El Programa de Desarrollo de la Educación Superior sufre un recorte del -38% interanual.

Finalmente, se observa una caída del 20% en el devengado del Fondo Nacional de Incentivo Docente, el cual el Gobierno Nacional ya manifestó su voluntad de eliminarlo, lo que implica un recorte nominal de los salarios docentes de entre el 10% y 20% de acuerdo a cada distrito. Sin embargo, a pesar que este programa devengó gasto, hasta el momento no tuvo ningún monto de ejecución de caja y el gobierno anunció que no realizará el pago y discontinuará la partida.

Para el caso de los programas vinculados a la salud, incluyendo algunos de integración para discapacitados, se observan grandes ajustes en su ejecución.

El Programa de “Respuesta al VIH, Infecciones de Transmisión Sexual, Hepatitis Virales, Tuberculosis y Lepra” tuvo un recorte de 92%. El Programa Abordaje de Curso de Vida, del Ministerio de Salud tuvo un recorte del 80%. Y programas clave como “Acceso a Medicamentos, Insumos y Tecnología Médica” reporta una caída en su ejecución de 54%.

Otros programas también tienen un muy bajo nivel de ejecución. Es el caso del de “Prevención y Control de Enfermedades Transmisibles e Inmunoprevenibles” (-45%); y el programa de Acciones de Integración de Personas con Discapacidad (-69%).

En materia de Derechos Humanos, el programa de “Promoción Internacional de los Derechos Humanos” correspondiente al Centro Internacional para la Promoción de los Derechos Humanos tuvo un recorte de 44%, mientras que el programa de Justicia de Máxima Instancia de la Corte Suprema de la Nación tuvo una caída de 5%.

Sin embargo, para el resto de los programas de la órbita de seguridad y defensa la dinámica no es la misma que se viene analizando. Los Proyectos Especiales en Seguridad Pública del Ministerio de Defensa tuvieron un incremento real del 386%. En el mismo sentido, se incrementó el programa Logística de la Defensa (+414%). Finalmente, el programa de Articulación Federal de la Seguridad tuvo un incremento interanual de su ejecución devengada del 22%.

Finalmente, en materia de empleo, infraestructura y obra pública, la ejecución de muchos de los principales programas es cercana a $0, razón por la cual reportan caídas cercanas al 100%.

Los programas “Ejecución de Obras de Seguridad en Rutas Nacionales” y “Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios” tuvieron caídas de 96% y 100% respectivamente.

Los programas “Apoyo para el Desarrollo de Obra Pública” y “Desarrollo de la Infraestructura Hidráulica” tuvieron caídas del 98% y 93% respectivamente.

A pesar de los planteos de la necesidad de capacitación laboral en la discusión el Gobierno mantiene con organizaciones sociales vinculado al Programa Potenciar Trabajo, el programa de “Acciones de Capacitación Laboral” de la Secretaría de Trabajo (ex Ministerio de Trabajo) tuvo una virtual paralización con una caída de 93%. Situación que comparte con el programa “Acciones de Empleo” de la misma Secretaría, el cual cayó en 80%.

Transferencias “discrecionales” a las provincias

En la última semana, la retención por parte del gobierno nacional de una porción de los recursos de coparticipación de la provincia de Chubut, a cuenta de una deuda de dicha jurisdicción, y la eliminación del Fondo de Fortalecimiento Fiscal, derivó en una fuerte disputa entre Nación y la amplia mayoría de las provincias. Uno de los puntos centrales de este conflicto se relaciona con recursos denominados habitualmente como “discrecionales”.

Estos recursos provienen de distintos orígenes. Incluye, por ejemplo, el Fondo de Incentivo Docente (FONID). También, los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) o las transferencias que compensan cajas de jubilaciones provinciales, además de asistencias de índole financiera.

¿Qué sucedió en enero y febrero con estos recursos?

A continuación, se detallan las transferencias devengadas y pagadas sobre el presupuesto vigente por provincia. La ejecución alcanza un magro 6,0% que se reduce a sólo 1,1% pagado. En este aspecto presenta particular significación el FONID, concepto devengado, pero no pagado, por un monto que asciende a $46.600 millones.

Sin embargo, dado que el presupuesto utilizado como vigente es la prórroga de 2023, si se quisiera estimar en relación a un presupuesto equivalente, pero a valores estimados de 2024[1], el resultado son transferencias pagadas con un nivel cercano al 0%.

Anexo metodológico

Cuadro de Presupuesto Proyectado, Devengado y Pagado a febrero 2024. Presupuesto Vigente, Devengado y Pago a febrero 2023. Variación real interanual de las ejecuciones en base devengado y base caja. Organismos de la Administración Pública Naciona.